Pendant très longtemps, les règles de la commande publique – marchés publics, délégations de service public – ont imposé aux entreprises susceptibles de fournir leurs services aux collectivités de ne pas leur faire de véritables propositions. La culture des collectivités s’y opposait, la plupart d’entre elles considérant qu’il leur appartenait de déterminer leurs besoins et la manière de les satisfaire, les fournisseurs ou prestataires n’ayant qu’à répondre à des consultations définissant très strictement les prestations à fournir.